La forma de gobierno en Cuba y el nuevo presidente

Con todo, será una experiencia singular. Desde 1959 hasta hoy –casi sesenta años–, la historia institucional cubana ha conocido formalmente solo cuatro presidentes: Manuel Urrutia Lleó (1959), Osvaldo Dorticós Torrado (1959-1976), Fidel Castro Ruz (1976-2006) y Raúl Castro Ruz (2008-actualidad).

Dos datos son relevantes en el proceso por venir: el nuevo Presidente tendrá un apellido distinto, y sus funciones estarán definidas por la vigente Constitución, ante el hecho de que parece abandonada, por el momento, la promesa oficial de 2011 de elaborar una nueva carta magna.

En este artículo no me intereso en la futurología de quién será el nuevo Presidente –es probable que las noticias, como es tradición, no deparen grandes sorpresas– sino por el marco en que el próximo jefe de estado cubano debe desarrollar sus funciones, la fuente de su legitimidad y algunos de los problemas institucionales que sería prudente encarar. Antes de considerar tales temas, repaso las formas de gobierno realmente existentes en la historia cubana del siglo XX.

La forma de gobierno en 1901

En el siglo XX Cuba tuvo tres constituciones, varias leyes constitucionales y muchas reformas constitucionales. La forma de gobierno que esa constituciones dieron al país fue diferente en todas ellas, y resultaron siempre bastante singulares.

La Constitución de 1901, inspirada en la tradición estadounidense, configuró un fuerte presidencialismo. El Poder Ejecutivo se ejercía por el Presidente de la República, elegible por sufragio de segundo grado, con un mandato de cuatro años. Para el ejercicio de sus funciones el Presidente contaba con seis secretarios de despacho.

Un comentarista, José Clemente Vivanco, anotó en 1902 que tal sistema “no es presidencial, porque este régimen requiere que el poder ejecutivo resida únicamente en el Presidente, haciéndose, por ese solo hecho, único responsable, sin que los ministros o secretarios de despacho sean otra cosa que meros consejeros y auxiliares (…) y tampoco es parlamentario, porque el legislativo no interviene en la administración, ni el ejecutivo, por medio de sus ministros, tiene asiento en las Cámaras para explicar sus actos y defender cuantos proyectos de ley tuviera a bien presentar”.

En la fecha, diversas posturas se mostraron críticas del diseño presidencialista de concentración de poder.

Salvador Cisneros Betancourt había redactado un proyecto de Constitución (1900) que proponía la elección directa del Presidente y prohibía que cualquier individuo que hubiese pertenecido al Ejército Libertador con grado de Brigadier, o superior, pudiese optar por la más alta magistratura, para que “jamás se pueda constituir un gobierno militar en Cuba”.

Tres décadas después, otros cubanos seguían proponiendo contenidos similares. Según Luis Hechavarría y Limonta (1937), el Presidente debía ser elegido por sufragio universal directo, y sus funciones deberían “quedar perfectamente determinadas en la Constitución, evitando que por exceso de atribuciones se absorban y sumen en él todas las que por esa misma Constitución corresponden a los otros poderes del Estado, perdiendo su cariz político y desapareciendo la República democrática que encarna las ideas y aspiraciones del pueblo cubano.”

La práctica política generada por el diseño presidencialista de 1901 resultó contraria a esas propuestas: fue el cauce jurídico del caudillismo político y de la concentración de poder. Funcionó dentro de un marco normativo que no intervino sobre las causas que sostenían el caciquismo, como el latifundismo oligárquico y la carencia de derechos sociales y de provisiones públicas de recursos sociales.

La Constitución del 40

Por su parte, la Constitución de 1940 modeló, por primera y única vez en la historia institucional cubana, un régimen semi-parlamentario. El Presidente de la República era el Jefe del Estado y representaba a la Nación. Debía actuar “como director moderador y de solidaridad nacional”. Era elegido por sufragio universal, igual, directo y secreto, para un período de cuatro años.

El sistema prohibía la reelección presidencial consecutiva, establecía una espera de ocho años para la repostulación, creó la figura de un primer ministro (sería uno de los ministros, con o sin cartera, designado por el Presidente) y estableció mecanismos de concertación entre todos los poderes públicos, que buscaban moderar el peso del Ejecutivo.

Constitucionalistas cubanos contemporáneos han puesto en discusión la naturaleza de ese sistema institucional. Carlos Manuel Villabella considera dicho régimen como un “presidencialismo atenuado”, y califica de “impropio” llamarle semi-parlamentario. Sin embargo, los propios creadores del sistema tenían otra opinión.

José Manuel Cortina, al explicar ese diseño en la Convención Constituyente de 1939-1940, atacó frontalmente al presidencialismo: “dentro de todo el Continente Americano somos el país en donde hay un régimen presidencial más estricto y más absoluto”. En opinión de sus formuladores, la propuesta de Constitución (1940) aceptaba el sistema parlamentario, y tenía “doble ventaja, [el Presidente] conserva su autoridad, preside el Consejo de Ministros y puede, sin embargo, desdoblar la responsabilidad en el Consejo de Gobierno y en el Primer Ministro”. Así, según esa opinión, poseía “todas las ventajas del régimen parlamentario, sin ninguno de sus inconvenientes”.

Apenas creado, la eficacia real de ese sistema resultó fuertemente impugnada. También por ello, la historia del parlamentarismo es hoy muy desconocida entre cubanos. No obstante, hay más de un aspecto rescatable en ella.

Presidencialismo Vs parlamentarismo

Como ha documentado Antoni Doménech, la “constitucionalización de la democracia, entendida sencillamente como régimen con sufragio universal y control parlamentario del gobierno, fue introducida siempre [en Europa] y por doquiera por gobiernos obreros tras el desplome de las monarquías meramente constitucionales (sin control parlamentario) continentales”.

El conocido como “consenso democrático de posguerra” –en cuya elaboración ocupa un lugar central, no siempre reconocido, la gran resistencia antifascista y gran variedad de movimientos socialistas– fue muy crítica del canon de la democracia liberal. En ello, buscó ampliar la democracia con un corrimiento hacia el parlamentarismo, la justicia social y la participación económica. Dentro de estas corrientes cabe inscribir el empeño –fallido– por parlamentarizar la forma de gobierno cubana en 1940.

La discusión continúa hoy, también, en forma de crítica hacia el modelo de presidencialismo latinoamericano. En Cuba, ese debate regional ha sido resumido de este modo por el ya mencionado Villabella: “unos defienden la necesidad de metamorfosis del presidencialismo hacia un sistema menos personalista, mientras otros sostienen la necesidad de más presidencialismo para, desde la hegemonía del poder, impulsar las transformaciones.”

La primera opción, como todas las alternativas, tiene problemas, pero por ser un campo en experimentación podría deparar innovaciones deseables. La segunda cuenta con una historia documentada de gruesos inconvenientes.

Roberto Gargarella ha escrito largamente sobre ello: el constitucionalismo reformista latinoamericano se dedicó a expandir los derechos existentes, pero sin incorporar las modificaciones acordes y necesarias en la otra área fundamental de la Constitución, el área de la organización del poder. La tesis refiere al hiperpresidencialismo, que impide la expansión de los derechos tanto para autoatribuirlos desde los actores sociales como para defenderlos desde instrumentos públicos.

Es importante conocer esa historia, y este debate actual, porque dice algo importante para hoy: el objetivo de conseguir más igualdad política, más redistribución de poder, pasa también por la disputa de un sistema institucional consistente con esa meta. Los fracasos de un sistema institucional –uno de ellos es habilitar la concentración de poder– tienen consecuencias directas: desempoderamiento de la ciudadanía y la captura del Estado a manos de élites.

Revolución: un nuevo diseño institucional

Tras la Revolución, el sistema institucional creado por la Constitución de 1976 reaccionó contra el presidencialismo tanto como contra el parlamentarismo.

Esa Constitución –promulgada en 1976, reformada en 1978, 1992 y 2002 y vigente hoy– considera a la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) como el “órgano supremo del poder del Estado”, que “representa y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo”.

El texto estableció un diseño unicameral, ni presidencialista ni parlamentario. Julio Fernández Bulté lo calificaba de “asambleario”, mientras Villabella lo califica de “convencional” (en referencia a la Convención establecida por la Constitución francesa de 1792).

El sistema no es original (tiene antecedentes cruzados, selectivamente, de la historia constitucional cubana y de la tradición del “socialismo real”), pero sí resulta singular en el mundo actual.

Por más que la prensa extranjera y más recientemente también la cubana haya elegido hablar de “Presidente” para referirse a Raúl Castro, en Cuba no existe un Presidente a la manera en que predomina esta figura en otros diseños institucionales.

La pregunta sobre quién, cómo y desde qué marco institucional manda en Cuba su jefe de Estado es una de esas de las que todo el mundo cree saber su respuesta. Pero si hablamos de investigación, no parece ser un tema favorito de las ciencias sociales cubanas, y muchas veces la información pública que se ofrece sobre el tema se limita a transcribir, en el más pulcro estilo escolar, los artículos respectivos de la Constitución.

Llegados aquí, me detengo ahora en la forma de gobierno vigente, bajo la cual se regulará el nuevo Presidente de Cuba. Por fin, ¿qué poderes tendrá el nuevo Presidente del Consejo de Estado y de Ministros que será electo el próximo abril?

En Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) está definida como el “órgano supremo del poder del Estado”. Tiene al mismo tiempo poderes ejecutivos, legislativos y constituyentes. Las funciones de Estado y Gobierno se separan en el nivel institucional superior, donde existe el Consejo de Estado (órgano estatal elegido) y el Consejo de Ministros (órgano gubernamental designado).

En las provincias y municipios la regulación constitucional no hace esa diferencia, y establece que las respectivas asambleas ejercen al mismo tiempo funciones de Estado y de Gobierno, estas últimas a través de los Consejos de Administración. De ese modo, el presidente de la Asamblea provincial o municipal es a su vez presidente del Consejo de Administración respectivo.(1)

La Constitución protegió el nuevo marco institucional (1976) a través de varios recursos que limitan la actuación del Ejecutivo sobre la Asamblea: no tiene facultad para disolver la ANPP, no puede vetar las leyes que esta aprueba, impuso una dirección colegiada al Consejo de Estado, órgano que la representa entre períodos de sesiones, y estableció el sistema de los Órganos Locales del Poder Popular como instrumento para la descentralización del ejercicio de gobierno.

En tal diseño, la jefatura del Estado corresponde al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, que han de ser, según el texto constitucional, la misma persona.

La forma de gobierno y el liderazgo de Fidel Castro

El sistema fue modelado a la medida del liderazgo y la legitimidad histórica de Fidel Castro. En más de un sentido resultó una formalización de los poderes que tenía el Gobierno Provisional Revolucionario (1959-1976). Sin embargo, existe un hecho poco conocido alrededor de la ocupación obligatoria de ambos cargos por la misma persona.

Un acuerdo conjunto del Consejo de Ministros y del Buró Político del Partido Comunista de Cuba (de 22 de octubre de 1974), que instruía a la Comisión Redactora del Anteproyecto de Constitución de 1976, sugería que “En cuanto a los órganos máximos de poder estatal debe preverse la creación de una Asamblea Nacional de Delegados del Pueblo o, simplemente, Asamblea Nacional, como órgano supremo del Poder Estatal y estudiarse la forma, integración y contenido del órgano elegido por esa Asamblea Nacional para actuar, por delegación de ésta, en los períodos comprendidos entre una y otra de sus reuniones.

Este órgano pudiera ser una Presidencia, Consejo de Estado, Comisión Permanente o Comité Ejecutivo, el Presidente del cual sería el Representante de la República, de acuerdo con el Derecho Internacional, o sea, el Jefe del Estado. (…) También debe establecer la Constitución el Consejo de Ministros, máximo órgano Ejecutivo y Administrativo, como Gobierno de la Nación, el Presidente o Primer Ministro del cual sería el Jefe de Gobierno.”

Julio Fernández Bulté siempre aseguró que, según el diseño institucional, el Presidente de la ANPP, al ser el máximo órgano de Estado, debía ser el Presidente del país. El acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, firmado por Celia Sánchez Manduley, contiene el núcleo de la práctica seguida desde entonces hasta ahora: si bien la Constitución no lo especifica, se ha considerado siempre como Presidente del país al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros.

Sin embargo, el otro punto tratado en el Acuerdo es significativo: no establecía la obligación de que ambos puestos fueran ejercidos por la misma persona. No obstante, la redacción final de la Constitución incorporó ese contenido.

Consejos de Estado y de Ministros, ¿una misma persona para siempre?

Luego, el próximo Presidente cubano mantendrá ese perfil: será Presidente del país en tanto presidente de los Consejos de Estado y de Ministros. No son escasas en contenido ambas funciones, pero más que su cantidad, la fusión comporta dos problemas mayores: la concentración de poder y la confusión entre política y administración, o, en otras palabras, entre soberanía y gobierno.

Una lectura cubana, mal informada en la teoría y en la historia de este asunto, encuentra el demonio del “liberalismo” en la pretensión de separar Estado y Gobierno, pues cree que ello equivale a convocar por la trastienda la idea de la “tripartición de poderes”.

El derecho público romano, por ejemplo, no conoció la idea de tripartición, pero no confundió el poder con su representación. La función de Estado es representativa, mientras que la de gobierno es administrativa.

Es algo fácil de entender para quien lo quiera entender: el primero dispone, el segundo ejecuta. En otras palabras, se trata de la relación entre principal y agente. Hay cuestiones muy importantes de construcción de voluntad popular y de control de la actividad de gobierno implicadas en tal distinción.

Un primer problema que presenta el diseño del sistema institucional es que los Consejos de Estado (órgano electivo) y de Ministros (órgano designado) poseen atribuciones que los hacen decisivos en el funcionamiento del sistema respecto a la ANPP. En la práctica, la actividad legislativa de ambos consejos supera ampliamente la de la ANPP. Desde 1976 hasta 2016, la ANPP aprobó 123 leyes mientras que el Consejo de Estado elaboró 344 decretos-leyes.

El problema es que el órgano que representa a la ANPP ha sido en la práctica el espacio decisivo de producción normativa de máxima jerarquía, cuando el orden constitucional regula como tal a la ANPP por ser el órgano superior elegido por el soberano.

Ciertamente, la ANPP tiene la facultad de revocar los decretos leyes aprobados por el Consejo de Estado, pero ello no ha ocurrido nunca hasta el momento.

La rendición de cuentas

Otros problemas del modelo son los siguientes:

—la rendición estatal de cuentas ante la ANPP no ha sido una experiencia regular (la primera rendición de cuentas del Consejo de Ministros ocurrió en 1984, ocho años después de la obligación constitucional impuesta al respecto con carácter “periódico”),

—no ha expresado el poder de la ANPP como principal instancia autorizadora de los comportamientos estatales y gubernamentales,

—no existen controles cruzados, interinstitucionales, entre órganos estatales (solo se reconoce la independencia de la función judicial),

—no hay mecanismos de control concreto capaces de ser activados por la propia ciudadanía: la ausencia de un sistema efectivo de control constitucional, no encauza la existencia de corrientes parlamentarias, y no consagra garantías contramayoritarias (que impidan u obstaculicen a una mayoría legislar sobre temas especialmente protegidos).

De modo consistente con la idea con que fue creado el sistema, la Ley No. 89 –“De revocación del mandato de los elegidos a los órganos del Poder Popular” –, no establece el derecho de revocación sobre los cargos de presidente y vicepresidentes del Consejo de Estado, electos por la ANPP, aun cuando la Constitución regula que “los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento”.

Podría considerarse que queda incluida la posibilidad de su revocación en cuanto “miembros del Consejo de Estado”. Pero, como he dicho antes, la práctica institucional considera como “Presidente de la República” al Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, y debería ser un derecho la revocación de las primeras magistraturas del país.

Se trata de un requerimiento que no debería quedar definido por juicios de valor sobre la legitimidad popular con que cuente la persona que ocupa el cargo, sino como un requisito institucional del cargo en sí mismo.

La legitimidad y el nuevo Presidente

Parte del debate cubano actual sobre la figura del Jefe de Estado se concentra en la discusión sobre la deseabilidad de su elección directa. Sin embargo, ese debate deja fuera muchas veces el sistema que encuadra la elección del Presidente: el tipo de presidencialismo, de parlamentarismo, o de sus combinaciones e innovaciones posibles, dentro del cual debe operar el Presidente.

Es probable que la discusión del marco general de la forma de gobierno arroje ideas más robustas –como las formas de control social de la actividad de gobierno y sobre los límites legales y políticos establecidos al comportamiento de los diferentes órganos estatales– que un intercambio centrado solo en la forma de elección del primer magistrado.

A cuatro décadas de creado, se puede constatar que el modelo institucional cubano no ha sido seguido por ningún país en América Latina, incluidos aquellos que han desarrollado procesos revolucionarios o progresistas desde la segunda mitad del XX hasta hoy.

Por otra parte, un ciudadano cubano ostentará la primera magistratura del país, pero no contará con la legitimidad que confirió el proceso triunfante en 1959, y su desarrollo posterior, a los dos líderes que ocuparon la dirección durante este lapso.

Es de esperar que la nueva legitimidad provendrá más de la calidad de su performance institucional –respeto al Derecho, democratización estatal (desconcentración y descentralización), eficacia de la gestión gubernamental, inclusión social en la toma de decisiones, protección de derechos, control gubernamental– que de la cualidad de la historia personal del futuro mandatario.

Nota:

(1) En las dos provincias creadas por la más reciente división política-administrativa, Artemisa y Mayabeque, está puesto en ejecución desde 2012 un “experimento”, sin base constitucional, que entre otras cuestiones ha separado las autoridades estatales de las de gobierno; esto es, separado la dirección de los Consejos de Administración de las de las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular. No obstante, hace apenas unos días fue anunciada una medida en dirección diferente: la creación de un cargo de vicepresidente (designado) de las asambleas provinciales y municipales a cargo del trabajo del Consejo de Administración respectivo. El hecho podría dar mayor profesionalidad y estabilidad al trabajo administrativo de gobierno, pero mantiene la fusión de facultades de estado y gobierno en la persona del presidente de la Asamblea, pues “sigue ostentando la máxima dirección en los Consejos de Administración”.